貿(mào)易戰(zhàn)中的秘密武器：美國(guó)外資投資委員會(huì)
駱杰峰
2020-10-25
今夏,，特朗普政府下令讓備受歡迎的社交媒體應(yīng)用TikTok出售其美國(guó)業(yè)務(wù),，再次推動(dòng)了中美貿(mào)易摩擦的升級(jí),。這一沖突也讓包括喜歡假唱的青少年及其父母在內(nèi)的很大一部分公眾認(rèn)識(shí)了一個(gè)名為美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）的秘密機(jī)構(gòu),。該機(jī)構(gòu)能夠以國(guó)家安全的名義，阻止或解除外國(guó)對(duì)美國(guó)資產(chǎn)的收購(gòu),。
在TikTok向美國(guó)投資者以及甲骨文和沃爾瑪?shù)裙窘M成的聯(lián)盟出售其部分控制權(quán)方面,，CFIUS對(duì)于擬定交易有最終批準(zhǔn)權(quán)。CFIUS曾幾何時(shí)只是華盛頓監(jiān)管體系中一個(gè)不起眼的小機(jī)構(gòu),，但它的權(quán)力和影響力在最近幾年迅速擴(kuò)張,。國(guó)會(huì)提升了該組織的權(quán)力，并將其作為在這場(chǎng)科技競(jìng)賽中用于對(duì)付中國(guó)和其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的一個(gè)工具,。其不斷擴(kuò)張的管轄范圍可以重新定義外國(guó)公司與美國(guó)政府之間的關(guān)系,。但TikTok的故事也會(huì)引發(fā)評(píng)論家的強(qiáng)烈抵制，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái),，CFIUS是裙帶資本主義的強(qiáng)大工具,。
插圖：Sam Island
CFIUS由福特總統(tǒng)成立于1975年，目的是保護(hù)原油和軍火等戰(zhàn)略性行業(yè)不受外國(guó)的控制,。數(shù)十年以來(lái),，該機(jī)構(gòu)出鏡的機(jī)會(huì)寥寥無(wú)幾。前司法部國(guó)家安全律師,、現(xiàn)Miller & Chevalier律所律師布萊恩?弗雷明認(rèn)為,，奧巴馬和特朗普政府在2009-2017年期間每年阻止的交易不超過(guò)1件。
然而,，在特朗普政府時(shí)期,，這個(gè)節(jié)奏加速了。2018年,，CFIUS叫停了中國(guó)螞蟻金服收購(gòu)轉(zhuǎn)賬服務(wù)公司MoneyGram的交易,，而且阻止了新加坡博通公司收購(gòu)芯片巨頭高通的舉措。同一年,，國(guó)會(huì)通過(guò)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA),。該法案不僅增加了CFIUS的執(zhí)行權(quán)力，同時(shí)還賦予了該機(jī)構(gòu)保護(hù)美國(guó)消費(fèi)者數(shù)據(jù)的新權(quán)力,，例如TikTok及其中國(guó)母公司字節(jié)跳動(dòng)所搜集的數(shù)據(jù),。
FIRRMA法案的頒布則引發(fā)了CFIUS的頻頻出手,。《華盛頓郵報(bào)》稱,，該機(jī)構(gòu)僅在今年一年便發(fā)起了數(shù)十個(gè)調(diào)查,，且評(píng)估流程是高度保密的。一些調(diào)查追溯性地審查了數(shù)年前完成的交易：例如,，對(duì)TikTok的調(diào)查則源于字節(jié)跳動(dòng)2017年收購(gòu)洛杉磯一家名為Musical.ly的交易,。
CFIUS由9家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人構(gòu)成，其統(tǒng)領(lǐng)是美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng),。只要涉嫌國(guó)家安全問(wèn)題,，該機(jī)構(gòu)就可以干預(yù)任何涉及外國(guó)投資者的交易，這個(gè)理由可以延伸至幾乎任何交易,。盡管像TikTok和騰訊微信這樣的社交媒體平臺(tái)一直是該機(jī)構(gòu)近期最明確的目標(biāo),，但其他行業(yè)也進(jìn)入了他們的視野,。律所Fox Rothschild LLP（該公司接手的CFIUS工作有所增加）國(guó)際貿(mào)易工作組聯(lián)席主席內(nèi)維那?斯密徳基斯卡稱,，與中國(guó)有著諸多往來(lái)的移動(dòng)游戲行業(yè)可能會(huì)成為下一個(gè)審查對(duì)象。
斯密徳基斯卡和其他人認(rèn)為,，CFIUS的評(píng)估極其容易受到政治影響,。那些打著民族主義幌子的國(guó)會(huì)成員便可以利用CFIUS來(lái)阻礙交易或追溯性地解除交易。一些美國(guó)公司也曾敦促?zèng)Q策者,，要求CFIUS調(diào)查其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,。
決策者說(shuō)，在這個(gè)新環(huán)境下,，各大公司正采取更多的措施來(lái)規(guī)避CFIUS的審查,。一些可能會(huì)對(duì)交易進(jìn)行重構(gòu)，讓外國(guó)投資者在其中僅扮演被動(dòng)角色,，而不參與董事會(huì)或高管層,。其他公司可能會(huì)直接拒絕中國(guó)投資。在某些交易中,，各大公司在得知CFIUS有可能會(huì)向總統(tǒng)做出負(fù)面建議之后,，不動(dòng)聲色地取消了計(jì)劃的交易。如果各大公司認(rèn)為CFIUS的舉措過(guò)于隨意或嚴(yán)厲,，他們可以訴諸法律,，但這也并非是長(zhǎng)久之計(jì)。僅有一家公司圍繞CFIUS命令將其告上了法庭,，但法庭在結(jié)案時(shí)并未對(duì)基本訴求作出裁決,。在國(guó)家安全問(wèn)題上，美國(guó)法官通常會(huì)尊重行政部門的意見(jiàn),。
這種尊重,，再加上CFIUS不斷擴(kuò)大的權(quán)力范圍,，讓外界越發(fā)抱怨這一流程可能會(huì)被赤裸裸地用于政治目的。很多鷹派反華人士與總統(tǒng)一樣擔(dān)心TikTok和微信的影響,。然而,，總統(tǒng)的甲骨文收購(gòu)建議倒是讓國(guó)會(huì)和公司高管們一片嘩然（甲骨文的聯(lián)席董事長(zhǎng)拉里?艾利森在今年年初為總統(tǒng)舉辦了一個(gè)金額不菲的籌資活動(dòng)）。
前司法部律師弗雷明問(wèn)道：“在CFIUS這件事情上,，我們難道已經(jīng)打破了固有的界限,，并邁入了一個(gè)可以任由總統(tǒng)以超乎人們想象的方式進(jìn)行干預(yù)和干涉的新世界嗎？有這樣一位總統(tǒng),，所有的交易都沒(méi)法開(kāi)展了,。”至于TikTok事件是否只是一次性的,，以及新總統(tǒng)（無(wú)論哪個(gè)黨派）上任之后是否還是會(huì)將地緣政治與商業(yè)混為一談,，依然有待人們觀察。
日漸嚴(yán)苛
自1975年創(chuàng)建以來(lái),，CFIUS緩慢地從一個(gè)不起眼的監(jiān)管小機(jī)構(gòu)發(fā)展成為了貿(mào)易戰(zhàn)武器,。以下TikTok事件之前時(shí)期的一些重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)：
1988年：長(zhǎng)出獠牙
出于對(duì)日本科技統(tǒng)治地位的擔(dān)憂，國(guó)會(huì)賦予CFIUS拒絕外國(guó)投資的權(quán)力,。
1990年：交易無(wú)望
老布什政府利用CFIUS下令一家中國(guó)公司剝離其MAMCO Manufacturing公司,，這是一家位于西雅圖的飛機(jī)零部件制造商。
2006：迪拜港口世界公司事件
迪拜港口世界公司財(cái)團(tuán)達(dá)成一項(xiàng)交易,，以獲取美國(guó)6個(gè)海港的控制權(quán),。CFIUS批準(zhǔn)了這項(xiàng)計(jì)劃，但國(guó)會(huì)投票表決要求阻止該交易,。
2012年：隨風(fēng)消散
奧巴馬總統(tǒng)下令中國(guó)企業(yè)旗下公司拉爾斯控股公司剝離其在俄勒岡州海軍基地附近收購(gòu)的風(fēng)力發(fā)電廠,。
2018年：拒絕交易的藝術(shù)
特朗普總統(tǒng)要求CFIUS禁止新加坡博通公司以1170億美元惡意收購(gòu)芯片制造商高通的交易。
本文的一個(gè)版本刊登于《財(cái)富》雜志2020年11月刊,，標(biāo)題為《鷹派貿(mào)易人士強(qiáng)有力的爪牙》
譯者：馮豐
審校：夏林
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