中歐投資協(xié)定即使延宕,，對(duì)中國(guó)開(kāi)放也有“突破性意義”
王昉
2021-06-11
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際貿(mào)易系教授崔凡接受《財(cái)富》（中文版）專訪時(shí)說(shuō)，中歐投資協(xié)定對(duì)中國(guó)最大的價(jià)值在于,，以前一些在雙邊與區(qū)域經(jīng)貿(mào)談判中不談的問(wèn)題,，比如國(guó)企補(bǔ)貼和勞工權(quán)益，現(xiàn)在不再是禁區(qū)了,，這是個(gè)巨大進(jìn)步,。
歐洲議會(huì)上月宣布“凍結(jié)”內(nèi)部對(duì)中歐全面投資協(xié)定（CAI）的審議，意味著這個(gè)中歐艱苦談判七年后,、去年底初步達(dá)成共識(shí)的協(xié)定遭受重大挫折,，前景生疑,。
這個(gè)協(xié)定目前“卡”在了何處,？為什么說(shuō)它對(duì)中歐雙方其實(shí)都是重大利好？為了挽救它,，中歐雙方應(yīng)當(dāng)如何相向而行,？我們采訪了對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際貿(mào)易系崔凡教授。崔教授長(zhǎng)期從事中國(guó)對(duì)外開(kāi)放,、貿(mào)易,、投資形勢(shì)及政策的研究，對(duì)中歐全面投資協(xié)定的法定流程,、文本細(xì)節(jié),、對(duì)中歐雙方的深遠(yuǎn)意義給出了詳實(shí)獨(dú)到的分析。以下為編輯后的采訪實(shí)錄,。
財(cái)富中文版：歐洲議會(huì)上周“凍結(jié)”了內(nèi)部對(duì)中歐投資協(xié)定的審議工作,。它為什么這么做？此舉對(duì)這一協(xié)定的未來(lái)會(huì)產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)影響,？
崔凡：在歐盟以涉疆問(wèn)題為理由對(duì)華進(jìn)行單邊制裁之后,，中方反制裁了歐方10名人員（包括5名歐洲議會(huì)議員）以及4個(gè)實(shí)體。在這種情況下,，確實(shí)不能指望歐洲議會(huì)積極推動(dòng)批準(zhǔn)中歐投資協(xié)定,。
中歐雙方領(lǐng)導(dǎo)人是在2020年12月30日宣告中歐投資協(xié)定談判完成的。從程序上來(lái)說(shuō),，相關(guān)法律文本應(yīng)該還在核對(duì)和翻譯之中,，還沒(méi)到審議和投票這一步。等到各個(gè)語(yǔ)言的文本確定,、并經(jīng)中歐雙方簽署之后,，才會(huì)輪到歐洲議會(huì)去就協(xié)定的通過(guò)進(jìn)行投票。
歐洲議會(huì)這次通過(guò)的這類“表態(tài)性”決議，是歐盟對(duì)外經(jīng)貿(mào)談判中經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象,。這些決議對(duì)處于談判一線的歐盟委員會(huì)官員沒(méi)有強(qiáng)制約束力,，但有一定的影響力。它更像是一種政治表態(tài),，而歐盟委員會(huì)在后續(xù)程序中是需要納入考慮的,。
財(cái)富中文版：那么這一協(xié)定是否面臨“黃掉”的風(fēng)險(xiǎn)？
崔凡：這個(gè)協(xié)定的命運(yùn),，將取決于中歐關(guān)系的整體走勢(shì),。如果歐盟繼續(xù)以涉疆問(wèn)題為由，維持對(duì)中國(guó)有關(guān)個(gè)人和實(shí)體的制裁,，那么歐方也不能指望中國(guó)會(huì)解除對(duì)歐盟人員和實(shí)體的制裁,。當(dāng)中國(guó)決定對(duì)歐方進(jìn)行反制裁的時(shí)候，不會(huì)想不到這可能會(huì)影響中歐投資協(xié)定的進(jìn)展,，也不會(huì)因?yàn)閰f(xié)定可能受阻就不展開(kāi)反制裁,。我們當(dāng)然希望投資協(xié)定盡量不與政治分歧掛鉤，但是客觀事實(shí)是,，只要?dú)W盟還保留對(duì)中國(guó)的制裁,，中歐投資協(xié)定落地的希望就比較渺茫。不過(guò),，中國(guó)是歐盟的第一大貿(mào)易國(guó),，歐盟是中國(guó)的第二大貿(mào)易方，雙邊投資活動(dòng)也很活躍,，中歐投資協(xié)定的客觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然是存在的,。
財(cái)富中文版：中歐在去年底宣布談判完成的時(shí)候，都強(qiáng)調(diào)這一協(xié)定對(duì)雙方都是重大利好,。為什么這么說(shuō),？
崔凡：中歐投資協(xié)定總體來(lái)說(shuō)是一個(gè)平等互利的協(xié)定。從文本上看,，協(xié)定的語(yǔ)言表述體現(xiàn)了較強(qiáng)的對(duì)等性,，一些高標(biāo)準(zhǔn)要求都是同時(shí)對(duì)簽約雙方做出的。從內(nèi)容上看,，雙方各自的核心關(guān)切都得到了體現(xiàn),。
正如歐方自己所介紹的，通過(guò)該協(xié)定,，歐盟獲得了在中國(guó)市場(chǎng)更大的投資準(zhǔn)入機(jī)會(huì),。在制造業(yè)領(lǐng)域中的電動(dòng)汽車、化工,、電信設(shè)備,、健康設(shè)備等領(lǐng)域,，以及在服務(wù)業(yè)的云服務(wù)、金融,、私人康養(yǎng),、環(huán)境服務(wù)、國(guó)際海運(yùn)和空運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域,，中方都做出了擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾,。
按照歐方的說(shuō)法，歐方的市場(chǎng)開(kāi)放程度原本已經(jīng)比中國(guó)高,。但如果我們看投資的數(shù)據(jù),，卻是另外一幅圖景。根據(jù)歐盟的統(tǒng)計(jì),，到2019年底,，中國(guó)大陸累計(jì)接受的歐盟投資是1987億歐元，而歐盟接受的來(lái)自中國(guó)大陸的投資累計(jì)是693億歐元,。如果要實(shí)現(xiàn)投資結(jié)果的“再平衡”,，歐盟反而應(yīng)該開(kāi)放更多一些。無(wú)論是其承諾表上令人眼花繚亂的成員國(guó)措施,，還是投資協(xié)定動(dòng)輒需要23個(gè)歐方不同語(yǔ)言的法律文本,，都體現(xiàn)出在歐盟市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)相對(duì)昂貴的政策成本和非政策成本。正是因?yàn)闅W盟市場(chǎng)內(nèi)部實(shí)際壁壘仍然較高,，歐盟至今未能像中美兩個(gè)大國(guó)一樣產(chǎn)生具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的互聯(lián)網(wǎng)巨頭。在汽車,、化工,、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域，超大規(guī)模的中國(guó)市場(chǎng)對(duì)于歐盟跨國(guó)公司的全球競(jìng)爭(zhēng)地位,，可能有著決定性意義,。
中國(guó)方面在國(guó)有企業(yè)、勞工,、環(huán)境等議題上的做出的承諾,，對(duì)中歐雙方來(lái)說(shuō)都意義重大。對(duì)歐方來(lái)說(shuō),，這些突破一定程度上能夠緩解其在公平競(jìng)爭(zhēng)方面的擔(dān)憂,。
對(duì)中國(guó)的改革開(kāi)放來(lái)說(shuō)，協(xié)定最大的價(jià)值即在于,，以前一些在雙邊與區(qū)域經(jīng)貿(mào)談判中不談的問(wèn)題,，比如國(guó)企補(bǔ)貼和勞工權(quán)益這兩個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在不再是禁區(qū)了,。這是個(gè)巨大進(jìn)步,，有利于解決中國(guó)與西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)全球化方面的焦點(diǎn)矛盾,。
實(shí)際上，當(dāng)中國(guó)宣布積極考慮加入CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）并宣布完成中歐投資協(xié)定談判之后,，相關(guān)焦點(diǎn)議題的研究已經(jīng)在中國(guó)的政策研究界緊鑼密鼓地展開(kāi)了,。即使中歐投資協(xié)定的落地延緩，其在國(guó)有企業(yè)和可持續(xù)發(fā)展議題上的突破仍具有歷史性意義,。
財(cái)富中文版：那么為挽救這個(gè)協(xié)定,，中歐雙方應(yīng)該各自做出什么努力？
崔凡：從歐盟方面來(lái)說(shuō),，它應(yīng)該著眼于推動(dòng)歐方停止對(duì)中國(guó)的單邊制裁,。
從中國(guó)方面來(lái)說(shuō)，協(xié)定中的許多承諾,，與改革開(kāi)放的大方向是一致的,，包括關(guān)于中國(guó)確保國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中遵守非歧視與商業(yè)考慮要求的規(guī)定、關(guān)于國(guó)有企業(yè)透明度和服務(wù)補(bǔ)貼透明度的規(guī)定,、關(guān)于服務(wù)領(lǐng)域特別是金融領(lǐng)域國(guó)內(nèi)規(guī)制的規(guī)定,，特別是關(guān)于積極尋求批準(zhǔn)兩個(gè)核心勞工標(biāo)準(zhǔn)公約的表述。即使中歐投資協(xié)定尚未生效,，中方也應(yīng)該朝著這些規(guī)定和表述的方向積極努力,。
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)實(shí)際上已經(jīng)做出了持續(xù)的努力,?！秳趧?dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施、廢除勞教制度等舉措,，都已經(jīng)使得中國(guó)的法律體制與兩個(gè)公約之間的差距日益縮小,。加緊推進(jìn)對(duì)相關(guān)公約的批準(zhǔn)工作，有利于我們?cè)谔幚碇袣W經(jīng)貿(mào)關(guān)系中獲得主動(dòng),。
財(cái)富中文版：隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力的迅速崛起,，它與外部世界的經(jīng)貿(mào)摩擦越發(fā)頻繁。如何在這個(gè)大背景下,，理解中歐投資協(xié)定的意義,？
崔凡：這些年來(lái)，一些國(guó)家將與中國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的分歧描述為價(jià)值觀沖突,，不僅把國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)行為和補(bǔ)貼問(wèn)題,，而且把環(huán)境與氣候標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn),、企業(yè)反腐敗等問(wèn)題,，都描述為價(jià)值觀問(wèn)題，從而站在道德高地來(lái)對(duì)中國(guó)進(jìn)行規(guī)則鎖定和競(jìng)爭(zhēng)力限制,。
然而在上述所有分歧上,，其實(shí)中國(guó)與其他國(guó)家均不存在無(wú)法解決的矛盾,。隨著中國(guó)改革的深化，特別是要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的完善,，國(guó)企與補(bǔ)貼領(lǐng)域的分歧能夠得到解決,；一個(gè)基于“競(jìng)爭(zhēng)中性”和“所有制中性”的國(guó)際規(guī)則體系，完全可以滿足不同所有制國(guó)家企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的需要,。在ESG（環(huán)境,、社會(huì)與治理）領(lǐng)域，隨著中國(guó)發(fā)展階段的提升,，中國(guó)能夠適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)也在日益提高,，今后在某個(gè)時(shí)期某些領(lǐng)域，中國(guó)甚至可能采取高于世界其他國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn),。中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判中目前面臨的一些困難,，歸根結(jié)底要靠改革、靠開(kāi)放,、特別是靠發(fā)展來(lái)解決,。
5月21日，在日內(nèi)瓦多邊主義之友的一場(chǎng)線上論壇中,，我向參會(huì)的各位外交官和教授們推薦了一篇論文,。這是英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)軍者Susan Strange在1999年發(fā)表的論文The Westfailure System（勉強(qiáng)可以翻譯為《西方失敗體系》）,。在1999年本輪全球化的全盛時(shí)期,，她敏銳地指出了西方體系難以解決的三大問(wèn)題，即金融危機(jī),、環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)貧富差距問(wèn)題,，她稱之為資本主義的失敗、我們星球的失敗和公民社會(huì)的失敗,。實(shí)際上，她提出的三大難題并非西方面臨的獨(dú)有問(wèn)題,，中國(guó)面臨著同樣的挑戰(zhàn),，而且中國(guó)同時(shí)還面臨著市場(chǎng)化改革不充分，創(chuàng)新力不足的問(wèn)題,。隨著三大難題導(dǎo)致的矛盾日益顯現(xiàn),，有的國(guó)家采取的措施是甩鍋和轉(zhuǎn)嫁。中國(guó)采取的措施是在進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革的同時(shí),，提出了三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的系統(tǒng)方案,。
在百年未有之大變局的背景下，中國(guó)的對(duì)外經(jīng)貿(mào)談判已經(jīng)開(kāi)始發(fā)展為一種體制性談判,，國(guó)企,、勞工,、補(bǔ)貼、環(huán)境等問(wèn)題不斷被提起,。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系既需要有規(guī)則的統(tǒng)一性,，也需要有包容性，要能夠滿足不同發(fā)展階段國(guó)家的需要,，允許各國(guó)采取有差異的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度來(lái)解決各自面臨的問(wèn)題,。與此同時(shí)，我們要意識(shí)到,，這樣深度與廣度的談判絕不可能是一帆風(fēng)順的,，也不可能是一蹴而就的，而需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期持續(xù)的探索和努力,。
其實(shí),，歐盟的一體化發(fā)展歷程，本身就是一個(gè)探索規(guī)則統(tǒng)一性和包容性平衡的過(guò)程,，在這方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn),。歐盟的憲章性條約《歐盟運(yùn)行條約》第345條規(guī)定：“協(xié)議不影響各成員國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的規(guī)定?！睔W盟各國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分比例差別很大,，上述體現(xiàn)“所有制中性”原則的條款，是歐盟得以存續(xù)和發(fā)展的重要原因之一,。正是因?yàn)檫@樣,，中歐有可能在探尋國(guó)際規(guī)則統(tǒng)一性和包容性平衡方面，共同做出貢獻(xiàn),，中歐投資協(xié)定的談判也因此具有相當(dāng)深遠(yuǎn)重要的歷史性意義,。基于這樣的認(rèn)識(shí),，我認(rèn)為中國(guó)為中歐投資協(xié)定付出的努力和耐心將是值得的,。
財(cái)富中文版：從流程上看，通常而言,，從談判完成到協(xié)定的最終生效,，當(dāng)中還要經(jīng)過(guò)哪些程序？現(xiàn)在卡在了哪一步,？
崔凡：中歐去年底宣告中歐投資協(xié)定談判完成,。但是，從宣告談判完成到最后協(xié)定生效,，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)程序要完成,。
歐盟對(duì)外談判經(jīng)貿(mào)協(xié)定有一個(gè)比一般的主權(quán)國(guó)家更為復(fù)雜的程序。歐盟對(duì)外談判有時(shí)僅僅涉及專享事權(quán)（exclusive competence）事項(xiàng),但有時(shí)會(huì)涉及到分享事權(quán)（shared competence）事項(xiàng),。如果一個(gè)對(duì)外條約或協(xié)定涉及到分享事權(quán),，那么這種條約可以被稱為混合條約（mixed agreement）,。混合條約不僅需要通過(guò)歐盟層面的程序,，而且需要通過(guò)各成員國(guó)的相關(guān)程序,，因此其過(guò)程會(huì)拖得更長(zhǎng)。
應(yīng)該說(shuō),，歐盟方面對(duì)盡快與中方形成一個(gè)協(xié)定是有積極性的,。德國(guó)和法國(guó)這幾個(gè)大國(guó)都希望能盡早端出一盤“菜”來(lái)，協(xié)定就是去年底趕在德國(guó)卸任歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)前兩天通過(guò)的,。
協(xié)定宣布談判完成后,，接下來(lái)還要走如下流程：首先是法律文本的核對(duì)與翻譯。歐盟有27個(gè)成員,，歐盟委員會(huì)需要進(jìn)行翻譯形成一共23個(gè)語(yǔ)言的文本,，這些文本在法律上都是有效的，加上中文,，中歐投資協(xié)定一共會(huì)有24個(gè)具有法律效力的文本,。從公開(kāi)信息看，目前法律文本核對(duì)和翻譯的工作應(yīng)該還沒(méi)有完成,，也沒(méi)有公開(kāi)信息顯示這一工作已被叫停,。
然后是草簽。法律文本核對(duì)完成之后,，雙方的主談官員應(yīng)該草簽文本以表示核對(duì)完畢,。歐方簽字人草簽姓名首字母，中方草簽姓氏,。
接下來(lái)是關(guān)鍵的一步,，就是歐盟委員會(huì)要為歐盟理事會(huì)起草一個(gè)簽署協(xié)定的決定。歐盟理事會(huì)是由成員國(guó)部長(zhǎng)級(jí)官員組成的,，他們可以在協(xié)商一致基礎(chǔ)上修改歐盟委員會(huì)提交的草案,，也可以同意歐盟委員會(huì)提交的提請(qǐng)簽字的草案。如果協(xié)定涉及分享事權(quán),，屬于混合協(xié)定,，決定必須經(jīng)過(guò)所有成員同意。如果協(xié)定在歐盟專享事權(quán)范圍內(nèi),，則歐盟理事會(huì)只要特定多數(shù)（qualified majority）同意即可，即需要?dú)W盟55%以上的成員（目前是27個(gè)成員中的至少15個(gè)）和代表65%以上人口的成員同意,。
當(dāng)歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)簽字之后,，協(xié)定雙方會(huì)確定一個(gè)簽字的日期。雙方簽字之后需要各自履行國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序,。在中國(guó),，批準(zhǔn)程序一般有三種情況,，一種是無(wú)須核準(zhǔn)或批準(zhǔn)，一種是經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn),，還有的是經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn),。估計(jì)中歐投資協(xié)定履行國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)程序即可。
對(duì)于歐方來(lái)說(shuō),，歐盟理事會(huì)可以在決定簽字的時(shí)候同時(shí)考慮是否臨時(shí)實(shí)施協(xié)定,。特別是對(duì)于混合協(xié)定，考慮到批準(zhǔn)程序耗時(shí)較長(zhǎng),，可以將其中屬于專享事權(quán)的內(nèi)容先行臨時(shí)實(shí)施,。比如說(shuō)，歐盟和加拿大協(xié)定于2016年10月30日簽署《全面經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》,，2017年9月21日開(kāi)始臨時(shí)實(shí)施,，其中關(guān)于間接投資、投資保護(hù),、國(guó)際投資法庭的內(nèi)容至今還沒(méi)有實(shí)施,，需要等今后協(xié)定正式實(shí)施才能生效。
協(xié)定簽署之后,，歐洲議會(huì)需要履行一個(gè)批準(zhǔn)程序,。對(duì)于中歐投資協(xié)定來(lái)說(shuō)，歐洲議會(huì)的批準(zhǔn)采用的是“同意”（consent）程序,。也就是說(shuō),，歐洲議會(huì)在這個(gè)環(huán)節(jié)上只能全盤接受或者否決，不能提出修改文本,。歐洲議會(huì)表示“同意”需要絕對(duì)多數(shù)議員投出贊成票,。目前英國(guó)脫歐之后，歐洲議會(huì)共有705名議員,，因此至少需要353票贊成才能完成歐洲議會(huì)批準(zhǔn)程序,。
對(duì)于專享事權(quán)協(xié)定來(lái)說(shuō)，歐盟成員國(guó)就不需要各自議會(huì)投票了,，而對(duì)于混合協(xié)定來(lái)說(shuō),，每個(gè)成員的立法機(jī)構(gòu)都要履行批準(zhǔn)程序。在上述程序完成之后,，歐盟理事會(huì)需要履行最后批準(zhǔn)程序,。最后批準(zhǔn)程序的議事規(guī)則與決定簽署時(shí)的規(guī)則一致，根據(jù)協(xié)定性質(zhì)不同采用一致同意的方式或者特定多數(shù)的方式做出決定,。之后,，協(xié)定雙方換文，協(xié)定從確定的生效日起生效。
財(cái)富中文版：即便在一切順利的情況下,，這一流程需要耗時(shí)多久,？
崔凡：中歐投資協(xié)定如果被界定為專享事權(quán)協(xié)定，最快來(lái)說(shuō)在簽署完成后也要大約一年的時(shí)間才能完成所有程序并生效,。簽署之后等待更長(zhǎng)時(shí)間的可能性也是有的,。中國(guó)和加拿大的投資協(xié)定簽署之后大約兩年加拿大才完成批準(zhǔn)程序。目前,，中歐投資協(xié)定的法律核對(duì)工作尚未完成,，簽署日期難以預(yù)估，在目前的政治氛圍下,，中方恐怕需要有更大的耐心以尋找推動(dòng)程序進(jìn)展的契機(jī),。（財(cái)富中文網(wǎng)）
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